小额信贷担保创造就业的成本，远远低于失业救济或以基建保就业；应该从制度入手，从政府、机构和做法上建立良好的约束机制。
最近笔者听人力资源和社会保障部的官员介绍各地以小额信贷担保创造就业的做法，财政出点钱，撬动银行资金帮助失业人员创业。这是一件有意义的事情。
上个世纪90年代中后期，政府对国有企业采取“抓大放小”的改革策略，释放了数千万下岗工人。
1998年，部分地区开始试点通过小额信贷担保支持下岗工人创业或者支持企业雇佣下岗工人。2002年，财政部、央行和劳动部联合发文，把这种做法变成了全国性的政策。2013年，全国发放了1000多亿元贷款，占当年全国新增贷款的1%左右。
洛阳曾经是重工业基地，下岗工人很多。小额信贷担保主要由下岗工人再就业中心负责，受理、调查并审批贷款申请。前些年申请人主要是下岗工人，现在逐渐转向找不到工作的大学生和失地农民。
贷款由再就业中心的三家合作银行即洛阳银行、国家开发银行和邮政储蓄银行的本地分行发放，通常为期两年，全额由再就业中心担保。再就业中心也要求贷款人找一个有收入或资产的个人与再就业中心签订反担保合同，控制风险。最近，约10%的贷款试行全信用贷款，即无需签订反担保合同。
小额信贷担保主要依靠财政支持，担保基金由当地政府提供，贷款的总额度大概是担保基金规模的五倍。贷款人获得无息贷款，由再就业中心向银行提供高出基准贷款利率三个百分点的贴息，贴息资金来自中央、地方两级财政。2013年，洛阳总共向2万多名客户发放小额贷款22亿元，创造了4万多个就业机会，占全市新增就业机会的一半左右。当年的回收率达到99.8%以上，据调查，创业企业三年存活率为60%。
洛阳等地以小额贷款担保创造就业的做法让人兴奋。
第一，小额信贷担保是普惠金融的一种形式，帮助克服金融服务的一个死角。在正常情况下，下岗工人、无业大学生和失地农民都不可能得到银行贷款，因为他们没有工作、没有收入、没有资产，是金融服务的死角。洛阳再就业中心通过重点分析“软信息”如人际关系等控制风险，做的是政策性金融，贴息令贷款人享受无息融资，完全担保又让银行免于金融风险。
第二，小额信贷担保还可能替代基建投资保就业，帮助克服就业市场的一个死角。过去，通过增加基建投资“保八”引发了一系列的结构性矛盾。现在，劳动力市场状况已经从过剩变为短缺，不再需要通过基建防失业。但是，下岗工人和失地农民找工作难。小额信贷担保帮助这个特定的弱势群体造血而非简单输血，创造就业的效果更直接也更可能持续。洛阳等地的经验是创造一个就业需要财政开支约500元到1000元，其成本远远低于失业救济或以基建保就业。
不过，这个政策在各地执行效果差别很大。有些地区由人社部门主导，有些地区则由财政部门负责。有些机构主要鼓励个人创业，另一些则主要支持小微企业雇佣失业人员。内陆一些城市，失业压力大，实施小额信贷担保的动力也就大一些。而沿海一些城市，主要是为劳动力短缺头疼，对这项工作的积极性就不高。另外，各地小额信贷的回收率不一样。回收率低的地区，几年就把地方政府提供的担保基金消耗殆尽，这一政策自然难以持续。
小额信贷担保难做，有很多原因，主要是资金、人才方面的约束。作为政策性金融工作，这本来就是贴钱的买卖，需要政府提供资金才能运作。但是，政府给不给钱、给多少钱，又受财政状况、就业压力和领导思路等因素的影响。人才的制约就更加突出，因为小额信贷担保做的都是几万元的贷款，放贷员干金融的活但拿不到金融的薪酬，能干的员工则很容易被市场性机构挖走。
小额信贷担保受到的最大质疑是遇到骗贷甚至变相腐败怎么办？又如何防止政府虚报成绩？关键还是要落到制度与机制建设。洛阳为什么做得比较好？主要是因为再就业中心设置了一套行之有效的评审标准、终身追责和督导制度。所以，推动小额信贷担保创造就业工作应该从制度入手，从政府、机构和做法上建立良好的约束机制。
首先，把就业作为考核各级官员工作成绩的主要指标，同时中央要支持财政困难、就业压力大的地区，增加担保基金和贴息资金的规模。小额信贷担保创造就业，投入小、产出大，假如全国解决100万失业人员就业，按每个岗位财政成本1000元计算，总成本不过10亿元。中央和地方之间财政责任的划分应该考虑两条原则，首先是地方政府要分担财务责任，不能变成“免费午餐”。同时，中央应从转移支付角度分配资源，因为失业压力大的地方往往也是经济不发达的地区。
其次，小额信贷担保应该向政策性金融转型，一个思路是成立隶属政府的“小额信贷担保公司”，另一个思路是成立“国家就业银行”。转型政策性金融机构的目的就是改变政府部门的行政隶属关系，按照金融规律办事，接受金融监管机构比如银监会的监管，做得好的人员与机构可以得到好的经济回报。洛阳再就业中心其实就是一个担保公司，如果获得金融牌照，需要改变内部治理结构，但它和政府与银行之间的资金关系不需要改变。“国家就业银行”则是一个具有特殊目的的政策性金融机构，通过融资支持就业。这个政策性银行可以自己发放贷款，但需要通过到债券市场发债或者向其他银行拆借获得资金。
最后，政府和监管当局应该根据各地的实践设计一套制度，监管并指导这项工作：
一是政策性金融最大的问题是骗贷、虚报甚至腐败，而且小额信贷无法直接采用金融风险控制的常规做法，所以有必要设计一些新的规范，重视人品等“软信息”、终身追责和相对独立的督导系统等都是行之有效的做法；二是从事小额信贷担保的人员大多来自劳动部门或者财政部门，不太熟悉金融规律，监管机构可以在设立业务标准的同时组织培训；三是央行和监管机构也可以建立、发展一套服务于小额信贷的征信系统，特别要包括下岗工人、刚毕业的学生和失地农民。小额信贷重视软信息，过去的经验发现，这一方法对于传统的社区比较管用，对于移民社区就不那么管用。建立一套全国性的征信系统，有利于异地担保；四是对于小额信贷担保可以设置政策型或者市场型的再担保机制，一旦由于特殊原因出现超过预期的违约，再担保机制仍然可以保障当地经济的相对稳定。
来源：财新《新世纪》 2014年第18期
作者简介：北京大学国家发展研究院教授。兼任澳大利亚国立大学克劳福特公共政策学院Rio Tinto中国经济讲座教授，中国金融40人论坛成员，中国经济50人论坛成员，英文学术期刊《China Economic Journal》主编和《Asian Economic Policy Review》副主编。主要研究领域为宏观经济与国际金融。曾经担任国务院农村发展研究中心发展研究所助理研究员、澳大利亚国立大学中国经济项目主任、哥伦比亚大学商学院General Mills经济与金融国际访问教授、花旗集团董事总经理/亚太区首席经济学家、Serica投资基金董事、财新传媒首席经济学家及巴克莱董事总经理/亚洲新兴市场经济首席经济学家。获得澳大利亚国立大学经济学博士、中国人民大学经济学硕士和浙江农业大学农学（农业经济学）学士。